Datos para evaluar el impacto de la exención temporera a Puerto Rico de las leyes de cabotaje aéreo de los Estados Unidos

Por: René J. Reyes Medina*

El 19 de febrero de 2020, la Oficina del Secretario del Departamento de Transportación de los Estados Unidos en Washington, D.C (DOT) anunció una exención de 2 años a la aplicación de las leyes de cabotaje aéreo para Puerto Rico. En la historia reseñada sobre el llamado “Jones Act” se reconoce que su promulgación fue una estrategia para el impulso económico seguido a la primera guerra mundial. Esta estrategia constó de privar del libre comercio, en la selección de mejores “rutas mercantes”, sirviendo al desarrollo de la industria de fabricación de barcos de los Estados Unidos y el cumplimiento de las intenciones políticas de Wesley Jones, Senador por el Estado de Washington (para más detalles de la Ley Jones, consultar la Sección 27 del Merchant Marine Act de 1920) (1).

Los límites más reseñados por su impacto en el desarrollo de las economías de las jurisdicciones de ultramar afectadas son, entre otros, el requisito de bandera estadounidense en la construcción de los barcos de la marina mercante, el requisito de ciudadanía para los trabajadores que administran esa carga y la ruta de la carga. Muchas cartas de derecho y convenios colectivos del personal de estas flota y trabajadores de esta industria, están amarrados a estas regulaciones o limitaciones. De hecho, sorprende cuando se hace una búsqueda en la Red Mundial sobre el tema, la agresividad de abogados laborales, en la promoción sobre la “defensa de la ley de cabotaje”. El segundo tema, más comentado es la utilización de exenciones a las mismas, como estrategia de reconstrucción económica luego de huracanes y otros desastres naturales (2).

El Secretario del Departamento de Desarrollo Económico y Comercio (DDEC) de Puerto Rico, Manuel Laboy Rivera anunció según una nota de Prensa Asociada, que “inicia -ahora, a partir del 19 de febrero- el período adicional de catorce días para comentarios del público y así emitir la determinación final”. Es decir, a partir del martes 10 de marzo y su alocución final, el DOT deja sin efecto los controles totales y la regulación, que asegura un “coastwise trade” (desde la perspectiva de los Estados Unidos) del movimiento de personas y mercancías, permitiendo vuelos directos a Puerto Rico de salida y entrada.

“¿Pero acaso la mayoría de lo que entra no lo trae la Marina mercante? ¿Entonces solo se habla de creación de empleos temporeros (2 años de exención) y no de ahorros al bolsillo del consumidor?” - Yamil Colón, vecino de Barriada Morales en Caguas, Puerto Rico, 20 de febrero de 2020. 

 Ante estas preguntas, abajo se reseñan las declaraciones del Secretario del DDEC al respecto:

“Aunque esta determinación no es final, representa un avance significativo para esta administración y una eventual herramienta de desarrollo económico de gran envergadura. También es un indicio del restablecimiento de la confianza del gobierno federal con Puerto Rico. Una vez se reciba la determinación final, la Isla se convertirá en el primer hub aéreo de territorio norteamericano en el Caribe. Con esta autorización por dos años,...dará paso al desarrollo de almacenes, manufactura y otras actividades económicas lo que provocará una inyección exponencial a nuestra economía” (3).

En otra nota, el Secretario Laboy apuntaba como oportunidad en agosto de 2019 que: “Hoy hay aviones internacionales que pasan por encima de Puerto Rico desde Suramérica, Centroamérica hacia Europa y viceversa. No paran porque tenemos esas restricciones a nivel administrativo…” (4). Este escrito se enfoca a continuación en el tema del registro y análisis del valor de las mercancías que entran y salen de la economía de Puerto Rico, sin obviar que a base del documento oficial del DOT que se examina más adelante, será el movimiento de pasajeros lo más liberalizado durante el período de la exención.

La información que se tiene sobre el total de exportaciones e importaciones (de ahora en adelante, exportaciones netas) de y hacia Puerto Rico, viene del “Electronic Export Information (EEI)”. ¿Qué es el EEI? Este es un formulario y sistema electrónico que registra la información sobre exportaciones netas en el Sistema de Exportaciones Automatizado del Departamento de Comercio de los Estados Unidos (DOC) (Negociado del Censo de los Estados Unidos, EEI FAQ, Census.gov) (5). El DOC explica que el EEI es el equivalente electrónico a un registro oficial de datos que declara, qué entra y qué sale, y el valor y origen de la mercancía en un embarque o avión. Sobre quién debe llenar el EEI nos dice:

“¿Qué es un envío y cuándo se debe presentar un envío? Un envío se define como todos los bienes que se envían desde una fuente original principal desde Estados Unidos a un destinatario ubicado en un solo País de destino en un solo medio de transporte y el mismo día. Debe presentar la Información Electrónica de Exportación (EEI, por sus siglas en inglés) cuando el valor de los productos tramitados supere los $2,500 por “Schedule B” ... Por ejemplo, la Compañía A en los Estados Unidos recibe una orden de compra de la Compañía B en Francia. El pedido contiene la compra de un kayak, valorado en $3,000, y una bicicleta, valorado en $3,500. La Compañía A envía ambos artículos a la Compañía B en el mismo avión el mismo día. Por lo tanto, esto se considera un envío y ambos artículos deben archivarse bajo una exportación automatizada…” (EEI FAQ, Census.gov [traducción del autor]).

Según los datos de exportaciones netas, disponibles en el portal del Instituto de Estadísticas de Puerto Rico (IEPR), a Puerto Rico se importaron $3,302 millones y se exportaron $5,457 millones en mercancías, entre bienes intermedios, finales y de capital (diciembre de 2019, importaciones y exportaciones registradas, Comercio externo, Base de Datos detallados de Comercio externo) (6). Durante el año fiscal 2018 (1 de julio de 2017 al 30 de junio de 2018; año de los huracanes Irma y María), además se importó mercancías por un valor total de $46,462.5 millones, que son $51,120.0 millones tras el “ajuste de mercancía”, esto según los datos de Comercio Exterior publicados por la Junta de Planificación de Puerto Rico (Tabla 24 y Tabla 26, Apéndice Estadístico al Informe Económico a la Gobernador 2018) (7). De estas importaciones, el 29.4% estaban clasificados como bienes de consumo. Los bienes intermedios y de capital, totalizaron el 70.6%, representando las actividades de importación que se dan en función de la operación de negocios y desarrollo de nueva infraestructura.

A continuación se pretende discutir sobre el valor de las importaciones y el papel que juega el medio por el cual llegan en Puerto Rico, basado en datos provenientes del EEI y publicados por el IEPR en la “Base de Datos detallados de Comercio externo”. Existen dos medios únicos por los que sale y entran las mercancías al archipiélago; son barco y avión. Debido a la cualidades geográficas de Puerto Rico se impide el medio terrestre, medio de menor costo para las operaciones de comercio exterior, aunque común para los países continentales. La Gráfica 1 muestra el valor mensual de las importaciones por ambos medios, avión y barco, desde enero de 2010 hasta diciembre de 2019.

Al analizar la Gráfica 1 resalta el hecho de que los valores movidos a través de ambos canales son comparables. El peso total en kg de la mercancía mensual importada sin embargo difiere grandemente siendo casi 0.5 a 9.5 veces el peso movido a través de avión en relación al transportado en barco. Por ejemplo, durante el año fiscal 2018 se movieron 14,224.5 millones de kg de mercancía hacia Puerto Rico en barco, mientras sólo 75.3 millones de kg llegaron a través de avión. Aun así el valor importado durante el período registrado fue de $20,749 millones en barco y $21,294 millones en avión.

Por otro lado, al analizar la Gráfica 2 se muestra una mayor concentración en especial luego del golpe de septiembre de 2017 (huracanes Irma y María, año fiscal 2018) hacía el valor de las importaciones por el medio “barco” desde los Estados Unidos. Al comparar con la Gráfica 3 se ve una distribución más difusa favoreciendo el valor de las importaciones en el medio avión, en tiempos recientes desde el origen de Resto del Mundo.

Este valor aquí registrado por mercancía importada, como se mencionó anteriormente, difiere en lo principal por el medio en el que se transporta hasta su destino final en Puerto Rico. Esto quiere decir, que si se van a transportar 1,000 unidades de X mercancías en un barco, que tiene capacidad para 500 mil unidades de esa mercancía y la alternativa es el avión, que sólo tiene capacidad para 5,000, el barco será más barato. Y por tanto, el valor registrado de las mismas 1,000 cantidades de X mercancía en el avión, tendrán un valor mayor, “inflado” por el precio del medio que se emplea para traerlo a destino final.

En estos momentos, se ansía agilidad gubernamental a nivel de Puerto Rico y Estados Unidos para la concreción de planes y decisiones económicas, que establezcan bases sólidas para el mejoramiento de las oportunidades de todos. En este sentido se pudiera esperar, que al menos durante los próximos 2 años, se libere seriamente la demanda de mercancías nuevas, procedentes o que se dirigen a destinos que ya prefieren el medio avión como su canal de interacción con el mercado puertorriqueño. Pero, sin que esta tenga ahora que hacer conexiones expresas con los puertos estadounidenses, antes de llegar o pasar por Puerto Rico.

Además, debemos esperar una oferta más interesante de vuelos directos a otros destinos, como llegada de visitantes de países diversos aunque aún constreñidos por los límites de la política exterior estadounidense. 

Lo anterior deberá evaluarse a partir de la determinación final luego del 10 de marzo de 2020, a la luz de los siguientes señalamientos culminantes de la comunicación oficial del DOT del 19 de febrero del 2020, donde se le concede a las compañías extranjera las siguientes excepciones en cumplimiento del “USC § 41301” en (8):

• Flexibilidad en la transferencia de carga y pasajeros, entre sus aviones siempre que los aviones estén operando desde o hacia “un punto en la tierra natal del pasajero”;
• Permiso a las compañías autorizadas para hacer cambios de aviones en cualquiera de los Aeropuertos Internacionales de Puerto Rico siempre que el destino o origen anterior de vuelo, sea desde la tierra natal del pasajero;
• Para mezclar carga que viene a Puerto Rico, con el transporte de carga internacional;
• Para mezclar carga que viene a Puerto Rico, con carga que procede o sale de un destino en los Estados Unidos o a un tercer País;
• Esto no autoriza a las aerolíneas que puedan venir de un destino desde puerto de origen con carga o pasajeros que pase por Puerto Rico y no esté ya autorizado a ir como destino final a los Estados Unidos, o que pueda pasar por Puerto Rico, de camino a un destino final no autorizado.

Sin embargo, cabe señalar la advertencia final que hace el DOT, como límite al desarrollo económico posible, bajo el presente “acuerdo”. “La concesión de esta autoridad no debe aplicarse a las compañías aéreas extranjeras de Venezuela, y se considerará que esas compañías no cumplen con los estándares de elegibilidad establecidos en esta orden” (DOT. 19 de febrero de 2019, pág. 6).

Referencias:

(1). Ley Jones, Sección 27 del Merchant Marine Act de 1920, visitado en: https://web.archive.org/web/20160304040802/http://www.upa.pdx .edu /IMS/currentprojects/TAHv3/Content/PDFs/Jones_Act_1920.pdf, el 29 de febrero de 2020.

(2). Kenton, Will. Investopedia. Cita: “On several occasions, the U.S. government has granted temporary waivers on Jones Act requirements. This is typically done in the wake of a natural disaster, such as a hurricane, in order to increase the number of ships that can legally supply goods to an affected area.” https://www.investopedia.com/terms /j/jonesact.asp. Actualizado el 3 de septiembre de 2019.

(3). Declaraciones del Secretario del DDEC, Manuel Laboy, nota de Cybernews, visitada en: https://www.metro.pr/pr/noticias/2020/02/ 19/estados-unidos-exima-a-p-r-de-leyes-de-cabotaje-por-dos-anos.html, el 19 de febrero de 2020.

(4). Gobierno busca exención de ley de cabotaje aéreo, Primera Hora, agosto 2019 visitado en: https://www.primerahora.com/noticias/gobierno- politica/notas/gobierno-busca-exencion-de-ley-de-cabotaje-aereo/, el 28 de febrero de 2020.

(5). Negociado del Censo de los Estados Unidos, EEI FAQ, Census.gov visitado en: https://www.census.gov/foreign-trade/regulations/ftrfaqs.pdf  

(6). Análisis y gráficas 1, 2 y 3 por René J. Reyes Medina, Fuente de datos: https://datos.estadisticas.pr/dataset/comercio-externo

(7). Apéndice Estadístico al Informe Económico al Gobernador 2018, Junta de Planificación de Puerto Rico (JP). visitado en: http://jp.pr.gov/ Plan-Econ-y-Social/Publicaciones

(8). Orden 2020-2-1219, Departamento de Transportación de los Estados Unidos, 19 de febrero de 2020, pg. 5, visitado en: https://www.regulations.gov/contentStreamer?documentId=DOT-OST-2019-0085-0030&attachmentNumber=1&contentType=pdf&fbclid=IwAR1EoiF_2Zbs_Hpnh6mGZrWU3VQd_9YPQyKURLuBv-lfDtbVfoxjxc0VXKE

* René J. Reyes Medina tiene un Bachillerato en Ciencias Políticas y una Maestría en Economía de la Universidad de Puerto Rico.

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